Crise du logement, y a-t-il des solutions? Une première chronique avec Noovo.
Par Richard Ryan,
Consultant sur les enjeux d’habitation.
richardryan.ca
Je me lance dans une nouvelle collaboration avec le média Noovo. On m’accueille sur leur plateforme afin de traiter des sujets qui touchent le logement.
Je publierai donc des articles régulièrement à partir de leur plateforme web. Je pourrai éventuellement commenter l’actualité sur le sujet dans leurs émissions d’actualité.
La crise du logement et l’enjeu de l’habitation en général sont si importants aux yeux de plusieurs que les sujets d’écriture les concernant pleuvent.
Quoi qu’il en soit si vous avez des idées ou même des angles comment traiter ces billets, n’hésitez pas à m’en faire part.
S’il est vrai que la construction massive de logements privés, pourrait avoir un impact positif sur les prix du moment, il faut reconnaître pour que cette solution soit durable, il nous faudra mettre à l’abris de la spéculation immobilière, une partie de ce parc immobilier .
Et Vienne devient un modèle pour toute ville ou juridiction du monde qui désire agir de manière durable sur une crise du logement qui est sans précédent. Montréal, les autres villes du Québec et même les petites municipalités, n’y échappent pas.
Complexe Alterlaa de Vienne, photo Isabelle Ducas de La Presse
Vienne ne s’est pas construite en un jour…
Pour arriver à 62% de leur parc immobilier en logements sociaux et abordables protégés (hors marché privé), Vienne a du prendre le taureau par les cornes dans un contexte d’une grave crise du logement à la sortie de la 1ère guerre mondiale, il y a plus d’un siècle. Aujourd’hui la championne du logement social compte 420 000 unités appartenant à la Ville ou à des organisations sans but lucratif. Quelques vastes chantiers ont contribué à construire ce patrimoine, soit un premier chantier de 25 000 unités en 5 ans après le premier conflit mondial, puis un second encore plus grand de 60 000 unités entre les deux guerres. (1)
À titre d’exemple Montréal, une ville comparable en dimension et en population, compte 61 500 unités en HLM, en coopératives d’habitation ou détenus par des organismes sans but lucratif (OBNL). L’équivalent de 7,9% de l’ensemble de son parc immobilier. Loin du 62% de Vienne, on en convient. Lorsqu’on s’éloigne de la Ville de Montréal, un peu partout au Québec, les chiffres en logements sociaux et communautaires sont encore bien plus faméliques. (2)
Autre fait intéressant à Vienne est que le logement dit social, n’est pas nécessairement juste pour les moins nantis, le nombre peut sûrement le justifier. Le terme social n’est pas associé à pauvreté. Ce que l’on souhaite c’est qu’il y ait une mixité. Bien sûr différentes catégories de logements sociaux se louent à différents prix, mais même les plus luxueux d’entre eux, sont bien en deçà du prix du marché. Dans un tel contexte les viennois n’ont pas le même appétit pour l’acquisition d’une propriété. Et les logements sociaux de Vienne visent donc les 3 premiers quintiles des ménages, soit celui à faible revenu mais aussi ceux de la classe moyenne. Voir à ce sujet le rapport d’étape du Chantier Montréal abordable paru il y a quelques jours, où justement les ménages montréalais des 3 premiers quintiles ne peuvent accéder à un logement abordable (un logement abordable est celui qu’un ménage consacre moins de 30% de son revenu aux dépenses en logement).
Il aura fallu beaucoup de courage politique et une constance dans les orientations, pour que Vienne (la rouge) arrive à un tel résultat. Par contre, rappelons que les pouvoirs et les ressources de Vienne ne sont pas les mêmes que Montréal.
À titre d’exemple avec des pouvoirs d’état, la ville de Vienne a pu implanter un impôt sur le revenu des ménages de 0,5% qui est consacré à l’habitation sociale.
Bien que Montréal agit et met l’habitation en priorité ces dernières années, elle ne pourra arriver seule à se donner des objectifs d’abordabilité pérenne plus ambitieux, sans l’aide des gouvernements supérieurs. Le laisser-aller du programme Accès-Logis au cours de la dernière décennie et même son abandon récent par la ministre de l’habitation, n’augure rien de bon. Malgré cet état de fait plusieurs acteurs de la société civile se mobilisent avec des villes pour trouver des solutions.
Il ne s’agit pas d’arriver à 62% du parc hors marché (ce que Vienne a atteint en plus d’un siècle), mais d’avoir des ambitions à moyen terme qui pourraient faire monter la part de logements protégés de 7,9% à 20% ou même 25%, ce qui serait un but possible à atteindre, si tous les acteurs et actrices de la société travaillaient dans le même sens.
Une crise du logement telle que vécue présentement au Québec, dicterait sans doute des décisions et des actions gouvernementales demandant beaucoup de courage politique, mais surtout une vision claire de ce qu’apporte dans une société d’avoir un toit sain et abordable pour toute sa population.
Une meilleure offre en logement pourrait être une solution à la crise, mais si l’abordabilité n’est pas protégée, cette solution ne sera pas durable…
L’abordabilité protégée d’abord!
Il y a deux concepts qui semblent à la fois se compléter et s’affronter quand on parle de crise du logement. Le manque d’offre et l’inabordabilité des logements disponibles.
Différents experts et organisations ont eu tendance à associer strictement la crise de l’abordabilité à celle de l’offre. Dans ce contexte, il est entendu que plus on construira, plus on atteindra une certaine abordabilité. Que ce soient les milieux de la construction, des promoteurs et de plusieurs organisations tels que la Société canadienne d’hypothèque et de logement (SCHL), l’abordabilité en logement, est une affaire d’offre et de demande. On ne peut être contre la vérité de La Palice, mais la réalité semble beaucoup plus complexe.
D’abord 2 questions à répondre, combien de nouveaux logements nous faudra-t-il pour atteindre une réelle abordabilité? Et en 2e lieu, faudra-t-il nous demander de quelle abordabilité parlons-nous et pour qui?
Dans les deux cas, la SCHL reste une référence importante pour nous donner quelques indications.
Aux yeux de plusieurs, cet objectif semble irréaliste compte tenu de la capacité des promoteurs à livrer autant d’unités. Les éléments qui alimentent ce constat : crise de la pénurie de main d’œuvre, augmentation des taux d’intérêt, hausse des coûts de matériaux de construction, insécurité sur la vente ou la location des unités au prix du marché d’aujourd’hui.
En ce qui a trait à la définition de l’abordabilité, elle semble élastique pour plusieurs. Prenons par exemple certains programmes gouvernementaux encourageant de nouvelles unités « abordables » dont le prix de location ou de la vente est basé sur le prix médian du marché. Certains de ces programmes offrent des subventions aux promoteurs, en contrepartie d’une diminution du prix de location ou de vente sur le prix du marché, allant de 10% à 20% selon le programme.
Le 2e élément à examiner, est la garantie de la durée de « cette abordabilité », à laquelle le promoteur doit s’engager. Là aussi, la durée de l’engagement peut varier selon le niveau de subvention qu’il pourrait recevoir. Par exemple pour le nouveau programme d’habitation abordable Québec (PHAQ), les promoteurs peuvent s’engager à maintenir une abordabilité (basée sur le prix médian au moment de la livraison- avec réduction) pour une période aussi courte qu’une durée de 10 ans, mais cet engagement peut aller jusqu’à 35 ans avec en prime un rehaussement de la subvention de l’état. L’expérience de la dernière année (la première année du PHAQ), est à l’effet que pour tous ceux ayant participé à ce nouveau programme, les promoteurs privés visent une période plus courte même s’ils reçoivent moins de subvention afin de se dégager plus rapidement du « carcan » gouvernemental, alors que les promoteurs sans but lucratif (coop et OBNL) tenteraient à l’inverse d’aller chercher le maximum de subvention en garantissant l’abordabilité sur 35 ans, puisque leur mission de toute façon n’est pas le profit mais plutôt de développer et maintenir du logement abordable.
La notion de « l’abordabilité pérenne » est donc elle aussi élastique selon le programme et surtout selon le promoteur (qu’il soit privé ou sans but lucratif) portant le projet d’habitation.
Tout ce méli-mélo vient souvent en contradiction avec la réelle définition des besoins impérieux dictée par la SCHL qui établit l’abordabilité par l’effort de la part du revenu du ménage consacrée aux dépenses en logement. Selon la SCHL, les dépenses en logement ne devraient pas dépasser 30% du revenu brut du ménage, sans que ceux-ci impactent les autres postes de dépenses comme l’épicerie, les médicaments, les transports, les loisirs des enfants, etc.
Dans le cas d’un promoteur privé s’engageant à répondre à des exigences de garder l’abordabilité pour une période encore là selon les critères du programme gouvernemental allant de 10 ans à 35 ans, la question que plusieurs se posent présentement : qu’arrive-t-il au ménage, à l’échéance de l’engagement qui garantie un prix pour cette période limitée? On pourra répondre sûrement que comme dans n’importe quel logement privé, les ménages locataires pourront faire valoir leurs droits au tribunal administratif du logement (TAL) dans le cas d’une hausse abusive. Pas très rassurant, voyant la pression exercée par certains propriétaires. De plus, bien qu’il soit difficile de mettre un chiffre sur le nombre de locataires aux prises avec une augmentation abusive, ayant recours au TAL; l’impression est que c’est une infime partie de ceux-ci qui contesteront devant le tribunal. Les locataires ne se rendent généralement pas au TAL, soit par crainte de représailles, soit par peur d’établir une mauvaise relation avec leur propriétaire ou tout simplement parce qu’ils ne connaissent pas leurs droits.
Dans le cas où c’est un OBNL ou une coop qui acquière un immeuble ou qui développe un projet, l’organisme promoteur (s’il est responsable) n’aura pas le choix d’ajuster ses prix de loyer pour garantir une viabilité de l’immeuble et se munir de réserve pour les rénovations futures, mais n’auront aucun impératif de le faire pour du profit. Les prix du marché de l’immobilier pourraient continuer de prendre un écart avec les revenus des ménages, ces logements détenus hors marché privé, garderont une réelle abordabilité dans le temps.
Cette abordabilité protégé par le statut et la mission de l’organisme promoteur, vise donc à répondre à une réelle abordabilité et de la maintenir selon la définition des besoins impérieux de la SCHL.
Bien que l’on sente présentement un déploiement de la part de certains OBNL en habitation pour un accroissement de leur patrimoine, il reste que l’ensemble de ces acteurs sans but lucratif (OBNL-coop-Offices municipales d’habitation) n’ont pas toujours les coudées franches en capacité financière, réglementaire ou en ressources humaines pour prendre le cheval de bataille de ce développement.
L’écosystème des acteurs en habitation comme celui du financement sont en chambardement présentement, entre autres par la crise vécue qui est sans précédent, mais aussi par les changements des programmes de financement. On pense en particulier à la mort annoncée du programme Accès-Logis du gouvernement québécois qui entre 1997 à aujourd’hui a pu contribuer à la construction de plusieurs milliers de logements sociaux, aujourd’hui détenus par des coopératives, des OBNL d’habitation ou des offices municipaux d’habitation.
Des fondations, de nouveaux fonds, des acteurs financiers qui peaufinent leurs interventions, font partie de cet écosystème du financement en changement présentement qui prennent de plus en plus de place, pour tenter d’amener des solutions et être complémentaires dans le développement de nouveaux projets.
Les villes ne sont pas en reste, puisque depuis que Montréal s’est doté d’un droit de préemption pour l’acquisition de propriétés dans le but de les consacrer à du logement social et abordable, d’autres villes ont imité ce geste. Les exemples pleuvent, mais les plus récents nous viennent de la part de la Ville de Québec et de la municipalité de Val David, qui ont voté récemment des règlements dans ce sens.
L’investissement dans le foncier pour les villes est la base même pour démarrer un projet d’habitation abordable. Les villes en se dotant d’une stratégie foncière, dont le droit de préemption sur des propriétés, s’assure de s’engager dans la voie d’un développement mixte et durable pour leur communauté.
Mais la question qui continuera de se poser dans le milieu municipal, sera assurément sur les moyens à mettre afin d’acquérir ces propriétés et de les développer, sans l’aide des gouvernements supérieurs pour l’instant.
J’ai recensé récemment pour le compte de la Caisse d’économie solidaire Desjardins (intervenant particulièrement auprès des entreprises en économie sociale), une foule d’actions et d’interventions possibles que les municipalités peuvent mettre de l’avant pour contribuer au développement de l’habitation abordable. Cette recension n’est pas exhaustive mais donne le ton que les villes plus que jamais veulent faire partie de la solution. Si vous avez un intérêt pour voir l’ensemble de ces pistes d’intervention d’ordre municipal, je joins ci bas le travail de recension réalisé en février dernier.
La notion d’une abordabilité à perpétuité ou protégée (comme j’aime la nommer), est de plus en plus comprise et différenciée d’une abordabilité pérenne limitée dans le temps (10 à 35 ans). Plus que le sujet de l’habitation est décortiqué et compris, plus on comprendra les crises et les solutions pour y remédier. Travailler sur l’abordabilité protégée avec des promoteurs sans but lucratifs c’est travailler sur la crise actuelle, mais surtout prévenir les prochaines qui viendront.
Le PL-16, qu’en est-il en matière d’habitation abordable durable?
Cette semaine se terminait les consultations sur la révision de la loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui a suscité beaucoup d’intérêt. C’est par cette loi que le gouvernement du Québec peut donner (ou pas) le ton à l’aménagement (et la protection du territoire), la densification, les règles dictant certains pouvoirs des municipalités, etc
J’ai eu le plaisir de collaborer au mémoire déposé par l’Alliance des corporations d’habitations à but non lucratif du territoire du grand Montréal (ACHAT) qui mettait l’emphase sur les éléments du projet de loi qui pourraient toucher l’habitation abordable. Malheureusement le mémoire n’a pas été rendu public et l’ACHAT n’a pas été invité à le partager devant les membres de la commission, mais on nous a assuré que les membres l’avait bien reçu.
D’abord du côté de l’Union des municipalité du Québec (UMQ), on a fait valoir la crainte d’une jurisprudence en faveur de promoteurs qui prend un certain essor présentement, en particulier dans le domaine de l’environnement, mais également dans le domaine de l’urbanisme par différentes contestations de modifications réglementaires municipales. La demande l’UMQ pour limiter cette jurisprudence qui a été favorable aux promoteurs privé contre l’intérêt public, est de réviser la loi permettant de clarifier les pouvoirs des municipalités.
La spéculation sur les milieux naturels ne devrait pas prévaloir sur l’intérêt collectif qui commande leur protection. Un propriétaire d’un milieu naturel qui a l’intention de le développer doit le faire conformément à la règlementation d’urbanisme de la municipalité. S’il s’agit d’un milieu humide et hydrique, elle prendra également en compte le système de compensation mis en place par le gouvernement du Québec.
La décision de développer le milieu naturel est alors une décision relevant du propriétaire. Or, la règlementation de la municipalité et le cadre juridique fixé par le gouvernement ne sont pas figés dans le temps. Ceux-ci ne peuvent pas et ne doivent pas être les garants d’un investissement qui comporte des risques. Le propriétaire d’un milieu naturel ne devrait pas tenir pour acquis qu’il pourra éternellement développer le milieu naturel.Or, la jurisprudence récente limite fortement la possibilité pour les municipalités de mettre en œuvre cette vision d’aménagement pourtant nécessaire au bien-être de la collectivité et conforme aux orientations du gouvernement du Québec.
Un conseil municipal démocratiquement élu ne peut plus, dans les faits, adopter un règlement de zonage conforme à l’habilitation prévue à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui a pour effet de modifier le zonage d’un milieu naturel afin de le protéger par exemple pour la mise en œuvre des plans qui lui sont imposés par la Loi sans courir le risque d’être accusé de procéder à une expropriation déguisée.
Du côté de Vivre en Ville qui ont suivi depuis le début toute la démarche préliminaire à ces consultations, la proposition du PL-16 est en train d’accoucher d’une souris et Vivre en Ville demande au gouvernement d’avoir beaucoup plus de courage pour répondre aux défis d’aujourd’hui et de demain.
Le projet de loi 16 n’est pas celui d’un gouvernement qui a pris la mesure de l’urgence climatique, ni de la crise de la biodiversité. Ce n’est pas celui d’un gouvernement déterminé à s’attaquer à la pénurie en habitation. Ce n’est pas celui d’un gouvernement conscient des coûts, publics et privés, associés aux choix d’organisation territoriale.
Bref, ce n’est pas un projet de loi transformateur.
Pour revenir au mémoire déposé par l’ACHAT, qui regroupe des entreprises collectives en immobilier détenant plus de 4500 unités, il était important de faire valoir l’opportunité par ce changement législatif à mettre de l’avant des solutions durables en matière d’abordabilité en habitation.
C’est pourquoi l’Alliance, propose que le gouvernement du Québec par cette nouvelle mouture législative en matière d’aménagement urbain, favorise l’émergence et le développement des entreprises collectives en habitation, puisqu’elles peuvent garantir une abordabilité à long terme et ainsi pourraient nous prémunir de crises de l’abordabilité dans le futur. L’objectif proposé par l’ACHAT est qu’on se donne comme société un objectif d’atteindre 20% des logements locatifs à l’abri de la spéculation immobilière et donc détenus par des entreprises sans but lucratif (OBNL coop, offices d’habitation).
Chantier Montréal abordable un premier rapport qui pose des jalons sur des actions à venir? Une histoire à suivre…
Le Chantier Montréal abordable publiait aujourd’hui un rapport d’étape de leurs travaux qui met la table pour une réflexion sur les cibles et les actions à entreprendre afin de répondre aux besoins criants en logement abordable.
Plusieurs pouvaient craindre des résultats d’un tel chantier, avec des acteurs aussi diversifiés qui ont été réunis pour s’entendre à la fois sur un diagnostic et des actions à entreprendre. Le scepticisme à ce type de démarche est souvent lié aux expériences passées du genre qui nous a plus souvent offert un nivelage par le bas (ou l’accouchement d’une souris) qu’à une réelle révolution nécessaire que commande une telle crise comme celle que nous vivons actuellement. Bien que ce rapport d’étape en soit qu’une première qui nous dresse un constat des situations d’abordabilité des ménages montréalais, les prémisses de pistes d’actions restent intéressantes. Nous devrons attendre (tel est la promesse dans ce rapport) les réelles actions et cibles en matière de logement abordable.
Le premier fait qui attire l’attention dans ce rapport, c’est la division des ménages montréalais selon leurs revenus par quintile. C’est bien connu le logement est devenu inabordable à Montréal et un peu partout au Québec, dû en partie à un manque d’offre, mais surtout dû à de la surenchère spéculative, mais la spécification par groupe de revenus, rend la réalité encore plus éloquente.
Dans le marché privé, on peut retrouver des logements abordables, mais ce sont pour la plupart des logements occupés (surtout depuis plusieurs années et tenus par de plus vieux propriétaires), mais pour un nouveau ménage arrivant dans la région ou celui qui s’est fait évincer à la recherche d’un nouveau logement, le prix du marché est inabordable pour 60% des ménages (nous y reviendrons).
Le Chantier nous informe de manière plus précise que seuls les deux quintiles les plus haut, peuvent réellement se payer un loyer du marché sans dépasser la barre des 30% de leurs revenus consacré aux dépenses au logement. Ce qui veut dire que les ménages de 3 quintiles sur 5 se retrouvent ou se retrouveront s’ils doivent déménager dans une situation d’inabordabilité. Que ce soit une construction neuve ou un logement déjà construit devenu vacant, 60% des ménages montréalais n’y auront pas accès, sans devoir couper dans le budget d’autres besoins (épicerie, transport, médicament, loisir des enfants, etc).
Sans rentrer dans le détails des actions à prendre qui viendront avec la poursuite de leurs travaux, le Chantier Montréal abordable, oriente néanmoins dans ce rapport quelques pistes tout en visant les acteurs qui devraient s’impliquer. Tantôt la Ville de Montréal, tantôt le gouvernement du Québec, tantôt les autres acteurs de l’habitation…
En nommant qu’il nous faut donner une attention particulière au premier quintile (les 20% des ménages avec les revenus les plus bas), la solution pour cette partie de la population qui est encore plus éloignée que les autres quintiles de la possibilité d’obtenir une abordabilité en habitation, est assurément dans l’investissement en logement social subventionné.
Les représentants du marché privé prôneront sûrement l’idée de donner davantage de subventions individuelles à ces ménages pour payer une partie d’un logement du marché privé. Certes cela peut être une solution à court terme, mais ne garantie pas une abordabilité à long terme et le ménage en question, pris avec une telle entente avec un propriétaire privé, se voit encore dans une situation de vulnérabilité puisqu’il est dépendant d’un propriétaire qui peut mettre fin à l’entente à n’importe quel moment.
Il semble y avoir également un consensus autour de la table qu’il faudrait que les autorités publiques investissent et agissent davantage également pour les ménages du 2e et du 3e quintile. Le premier tableau indique réellement que le privé ne pourra fournir à lui seul, des logements abordables pour ces tranches. C’est -à -dire pour les ménages avec enfants gagnant jusqu’à 118 000$ (ou 98 000$ pour un couple sans enfant). Pour ces 3/5e des ménages montréalais, en tombant dans une situation de recherche d’un toit, ils ne pourront vraisemblablement obtenir une habitation respectant les règles de l’abordabilité telles que définies par la SCHL (les besoins impérieux).
La réponse à une habitation abordable pour les ménages du premier quintile, nous indique encore une fois qu’il nous faudra investir beaucoup dans le logement communautaire ou public. Pour ce qui est du 2e et du 3e quintile, le réseau de l’habitation sans but lucratif (OBNL-coop) avec l’aide d’investissements publics, d’allègements fiscaux, réglementaires ou en utilisant leurs marges d’équité pour de nouvelles acquisitions (ou plusieurs de ces pistes jumelées), devront faire partie des solutions beaucoup plus généralisées qu’elles le sont aujourd’hui.
Le privé pourrait aussi bénéficier d’aide gouvernementale ou autres allègements, qui pourraient rendre le prix sortant de leur produit plus abordable du moins pour le 3e quintile. Ces solutions ne seraient sûrement pas pérennes dans le temps, puisque dès la première vente d’une telle propriété, elle prendra vite le chemin du prix du marché et s’adressera aux plus nantis des ménages (soit dans un contexte actuel, les ménages du 4e et 5e quintile).
Il faut reconnaître que d’arriver à ces premiers constats avec cette panoplie d’acteurs, il y a eu un grand bout de chemin de fait. Il restera maintenant de savoir si on s’entend sur les actions à prioriser. Mais si tel est le cas, un grand joueur manque toujours à l’appel et le dernier budget était assez éloquent à cet égard… Où est donc le gouvernement québécois dans cet écosystème?
Richard Ryan
Consultant en habitation
12 avril 2023
Pour avoir accès au rapport d’étape du Chantier Montréal abordable:
Est-ce qu’une ville comme Sherbrooke qui souhaite investir et intervenir en habitation ne devrait-elle pas prioriser l’habitation communautaire, pour avoir une abordabilité de manière pérenne?
04-04-2023
Aujourd’hui je présentais un mémoire à la Commission ad hoc sur l’habitation de la Ville de Sherbrooke.
Je salue cette démarche de la Ville, car elle peut lui permettre d’aller fond du sujet, d’écouter les propositions et de prendre de bonnes décisions et orientations dans le but de contribuer à solutionner la crise (les crises) de l’habitation.
Le mémoire est en parti tiré du mandat reçu récemment par la Caisse d’économie solidaire Desjardins qui consistait à monter une recensions (non exhaustive) des outils municipaux pour soutenir le développement de logements communautaires. Document que l’on peut retrouver dans la section « mandats actuels et passés ».
Richard Ryan 